Sejak dulu konsepsi dan praktik partisipasi yang didesain pemerintah selalu menabur kritik dari banyak pihak. Pertama, pemerintah cenderung menempatkan masyarakat sebagai obyek kebijakan pemerintah. Masyarakat bukanlah sebagai subyek yang menentukan, melainkan hanya sebagai sasaran penerima manfaat kebijakan pemerintah. Pemerintah selalu menekankan agar masyarakat tidak berbuat macam-macam, mempunyai kesadaran pembangunan dan mematuhi peraturan perundang-undangan yang berlaku. Karena punya citra diri benevolent, para pejabat menyatakan tidak bakal menjerumuskan rakyat, tetapi lebih banyak melindungi, memberi bantuan dan meningkatkan kesejahteraan rakyat. Kalangan yang kritis bilang bahwa ungkapan dan perilaku pejabat itu adalah pembodohan terhadap rakyat, yang membuat rakyat selalu tergantung dan tidak berdaya.
Kedua, partisipasi selalu dimaknai sebagai keikursertaan masyarakat mengambil bagian (take part) untuk mendukung dan menyukseskan kebijakan dan program-program yang diprakarsai pemerintah. Dukungan untuk sukses tentu bukan partisipasi yang otentik karena tidak bersandar pada prakarsa masyarakat dari bawah. Dukungan lebih tepat dibaca sebagai mobilisasi ketimbang partisipasi.
Ketiga, perencanaan pembangunan partisipatif di atas kertas selalu digunakan sebagai alat pembenar bagi pemerintah bahwa kebijakan yang dikelola telah melibatkan masyarakat. Padahal secara empirik perencanaan pembangunan dari bawah sarat dengan manipulasi. Lembaran-lembaran kebijakan yang muncul bukan dirumuskan bersama antara pemerintah dengan masyarakat, melainkan sudah dirumuskan sejak awal berdasarkan preferensi elite. Masyarakat diminta mendengar dan menyetujui sosialisasi kebijakan yang dilakukan pemerintah. Tiga problem partisipasi di atas sudah lama berlangsung, karenanya harus dikaji ulang. Partisipasi harus dimaknai kembali secara otentik dengan berpijak pada masyarakat.
Kewargaan dan Governance
Partisipasi adalah persoalan relasi kekuasaan, atau relasi ekonomi-politik, yang dianjurkan oleh demokrasi. Partisipasi warga masyarakat berada dalam konteks governance, yakni relasi antara negara (pemerintah) dan masyarakat (rakyat). Negara adalah pusat kekuasaan, kewenangan dan kebijakan yang mengatur (mengelola) alokasi barang-barang (sumberdaya) publik pada masyarakat. Di dalam masyarakat terdapat hak sipil dan politik, kekuatan massa, kebutuhan hidup, dan lain-lain. Dengan demikian, partisipasi adalah jembatan penghubung antara negara dan masyarakat agar pengelolaan barang-barang publik membuahkan kesejahteraan dan human well being.
Dari sudut pandang negara, demokrasi mengajarkan bahwa partisipasi sangat dibutuhkan untuk membangun pemerintahan yang akuntabel, transparan, dan responsif terhadap kebutuhan masyarakat. Tiadanya partisipasi hanya menabur pemerintahan yang otoriter dan korup. Dari sisi masyarakat, partisipasi adalah kunci pemberdayaan. Partisipasi memberikan ruang dan kapasitas masyarakat untuk memenuhi kebutuhan dan hak-hak mereka, mengembangkan potensi dan prakarsa lokal, mengaktifkan peran masyarakat serta membangun kemandirian masyarakat.
Dalam konteks governance, partisipasi hendak menempatkan masyarakat pada posisi yang sebenarnya. Pertama, masyarakat bukanlah sebagai hamba (client) melainkan sebagai warga (citizen). Jika hamba memperlihatkan kepatuhan secara total, kalau konsep warga menganggap bahwa setiap individu adalah pribadi yang utuh dan mempunyai hak penuh untuk memiliki. Kedua, masyarakat bukan dalam posisi yang diperintah tetapi sebagai teman sejajar (partner) pemerintah dalam mengelola pemerintahan dan pembangunan. Ketiga, partisipasi bukanlah pemberian pemerintah tetapi sebagai hak warga masyarakat. Keempat, masyarakat bukan sekadar obyek pasif penerima manfaat kebijakan pemerintah, tetapi sebagai aktor atau subyek yang aktif menentukan kebijakan.
Cara pandang baru menempatkan posisi masyarakat itu secara historis mempengaruhi haluan baru pembangunan dan pemerintahan, meski secara empirik belum menjadi kenyataan. Kaum miskin, misalnya, sekarang ditempatkan sebagai pemangku kepentingan pembangunan. Partisipasi juga dipandang sebagai tujuan, bukan hanya proses atau cara untuk mencapai tujuan, sehingga muncul agenda pemberdayaan yang menghubungkan partisipasi dengan demokrasi, kewargaan dan kesetaraan. Partisipasi dilihat sebagai kekuatan besar untuk transformasi relasi sosial, ekonomi dan politik yang telah lama membuat kemiskinan. Sekarang agenda penanggulangan kemiskinan mulai menempatkan kaum miskin dalam posisi yang terhormat, memberi ruang pada mereka untuk mengembangkan partisipasi dan prakarsa lokal, sehingga konsep kaum miskin sebagai penerima manfaat proyek tidak terlalu relevan dibicarakan.
Substansi Partisipasi
Literatur klasik selalu menunjukkan bahwa partisipasi adalah keikutsertaan masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan sampai evaluasi program pembangunan. Tetapi apa makna substantif yang terkandung dalam sekuen-sekuen partisipasi itu? Bagi saya, makna terdalam partisipasi adalah voice, akses dan kontrol warga masyarakat terhadap pemerintahan dan pembangunan yang mempengaruhi kehidupannya sehari-hari. Pertama, voice adalah hak dan tindakan warga masyarakat menyampaikan aspirasi, gagasan, kebutuhan, kepentingan, dan tuntutan terhadap komunitas terdekatnya maupun kebijakan pemerintah. Tujuannya adalah mempengaruhi kebijakan pemerintah maupun menentukan agenda bersama untuk mengelola kehidupan secara kolektif dan mandiri.
Voice disampaikan oleh warga dengan banyak cara. Di negeri lain, warga menyampaikan voice lewat opini publik, petisi, mosi, referendum ataupun class action. Di Indonesia, opini publik biasa dimainkan oleh elemen-elemen masyarakat melalui forum dan media massa. Demonstrasi juga biasa digunakan, terutama ketika terjadi ketidakberesan yang dilakukan pemerintah. Tetapi petisi, mosi, referendum ataupun class action jarang dilakukan karena tidak diberikan ruang yang pasti dalam undang-undang. Masyarakat, misalnya, tidak bisa menghukum dewan perwakilan yang bermasalah, kecuali hanya dengan demontrasi.
Di tingkat komunitas, dalam situasi yang tertib dan damai, voice secara langsung masyarakat untuk menyampaikan gagasan jarang muncul. Di kampung saya, misalnya, warga lebih banyak diam dan sungkan berbicara ketika bergabung dalam forum Rukun Tetangga (RT). Warga sering takut dicap sebagai “orang yang tidak lumrah” kalau banyak bicara dan dicap asal bunyi (waton suloyo) kalau bersikap kritis. Kalau warga biasa sudah terkena stigma itu, maka mereka akan menjadi buah bibir masyarakat, sesuatu yang menakutkan. Karena itu, yang biasa dilakukan adalah grundelan di belakang yang pelan-pelan akan sampai pada pengurus RT.
Ketidakmampuan warga menyampaikan voice dalam forum resmi memang tidak hanya terjadi di kampung saya. Orang Minang yang hebat dalam bicara, cenderung diam dalam forum, kecuali para elite. Warga sering memanfaatkan lapau untuk melihat pemerintah di waktu siang dan membicarakannya di waktu malam. Orang Bali juga punya tradisi emoh omong dalam forum. Mereka biasa grundelan terhadap pemerintah di kali, warung, pasar, atau di arena adu jago. Perkaranya jadi lain kalau forum difasilitasi orang luar. Karena dengan metode alternatif dan ada provokasi, warga merasa memperoleh dukungan dan berani untuk bicara. Banyak NGO punya segudang cerita tentang forum warga yang memberi ruang voice bagi warga biasa. Tetapi masalahnya, apakah voice orang biasa melalui forum warga bisa berlanjut terus ketika orang luar pergi.
Kedua, akses berarti ruang dan kapasitas masyarakat untuk masuk dalam arena governance, yakni mempengaruhi dan menentukan kebijakan serta terlibat aktif mengelola barang-barang publik. Akses warga terhadap pelayanan publik termasuk dalam rubrik ini. Ada dua hal penting dalam akses: keterlibatan secara terbuka (inclusion) dan keikutsertaan (involvement). Keduanya mengandung kesamaan tetapi berbeda titik tekannya. Inclusion menyangkut siapa yang terlibat, sedangkan involvement berbicara tentang bagaimana masyarakat terlibat. Keterlibatan berarti ketersediaan ruang dan kemampuan bagi siapa saja untuk terlibat dalam proses politik, terutama kaum miskin, minoritas, rakyat kecil, perempuan, dan lain-lain.
Akses akan menjadi arena titik temu antara warga dan pemerintah. Pemerintah wajib membuka ruang akses warga dan memberikan layanan publik pada warga, terutama kelompok-kelompok marginal. Sebaliknya warga secara bersama-sama proaktif mengidentifikasi problem, kebutuhan dan potensinya maupun merumuskan gagasan pemecahan masalah dan pengembangan potensi secara sistematis. Pemerintah wajib merespons gagasan warga sehingga bisa dirumuskan visi dan kebijakan bersama dengan berpijak pada kemitraan dan kepercayaan.
Ketiga, kontrol warga masyarakat terhadap lingkungan komunitasnya maupun proses politik yang terkait dengan pemerintah. Kita mengenal kontrol internal (self-control) dan kontrol eksternal. Artinya kontrol bukan saja mencakup kapasitas masyarakat melakukan pengawasan (pemantauan) terhadap kebijakan (implementasi dan risiko) dan tindakan pemerintah, tetapi juga kemampuan warga melakukan penilaian secara kritis dan reflektif terhadap risiko-risiko atas tindakan mereka. Self-control ini sangat penting karena masyarakat sudah lama berada dalam konteks penindasan berantai: yang atas menindas yang bawah, sementara yang paling bawah saling menindas ke samping. Artinya kontrol eksternal digunakan masyarakat untuk melawan eksploitasi dari atas, sementara self-control dimaksudkan untuk menghindari mata rantai penindasan sesama masyarakat, seraya hendak membangun tanggungjawab sosial, komitmen dan kompetensi warga terhadap segala sesuatu yang mempengaruhi kehidupannya sehari-hari.
*Sutoro Eko Direktur Institute For Research And Empowerment (IRE) Yogyakarta
Posting Komentar